Partenariats Afrique-France

La coopération entre la France et ses 15 partenaires africains contribue à la stabilité financière de ces derniers. Grâce à la garantie de convertibilité apportée par la France, cette coopération permet une protection contre les risques de crise de balance des paiements de ces pays. Elle constitue également un arrangement financier régional qui concourt au filet de sécurité mondial ou Global Financial Safety Net (GFSN)¹ dont le Fonds monétaire international (FMI) est le maillon central. Fondée sur une relation historique et culturelle forte, elle s’inscrit, enfin, dans la recherche de réponses communes aux défis du développement et à ceux posés par l’environnement économique international.

Deux principes fondamentaux régissent cette coopération :

• la fixité du change avec l’euro, avec une parité maintenue à 1 euro = 655,957 francs CFA (XAF/XOF) et 1 euro = 491,968 francs comoriens (KMF). Cet ancrage a permis aux pays concernés de connaître depuis plusieurs décennies une inflation très sensiblement inférieure à celles des autres pays d’Afrique subsaharienne ;
• la garantie de convertibilité inconditionnelle et illimitée offerte par le Trésor français, sous forme d’avance aux banques centrales de ces pays, en cas d’épuisement de leurs réserves de change. Ce filet de sécurité financière assure la crédibilité de l’ancrage des monnaies sur l’euro et constitue une protection efficace contre les chocs sur la balance des paiements.

Enfin, cette coopération s’accompagne d’un effort de coordination en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Il se matérialise notamment au sein du Comité de liaison anti-blanchiment (CLAB), instance de concertation et d’appui technique dont le secrétariat permanent est assuré par les services de la Banque de France.

Les origines

Le 9 septembre 1939, alors que la Seconde guerre mondiale vient de débuter, un décret institue une même zone monétaire entre la France et ses territoires d’outre-mer, afin de préserver ces derniers de brutales fluctuations de change. Il met ainsi en place une réglementation des changes commune et une gestion centralisée des réserves de change : les flux de capitaux sont libres et les monnaies librement convertibles entre elles, selon des parités fixes. En décembre 1945, en marge des négociations de Bretton Woods, une monnaie unique est créée dans les territoires africains sous souveraineté française : le franc des Colonies françaises d’Afrique (franc CFA), qui deviendra en 1958 le franc de la Communauté française d’Afrique.

Après leur indépendance, obtenue entre 1958 et 1960, la plupart des États d’Afrique subsaharienne issus de l’empire colonial français choisissent de conserver des liens étroits de coopération avec la France. Les instituts d’émission coloniaux sont transformés, donnant naissance à la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), avec le franc de la Communauté financière africaine (XOF) pour monnaie, et à la Banque centrale des États de l’Afrique équatoriale et du Cameroun (BCEAEC, future BEAC), qui émet le franc de la Coopération financière en Afrique centrale (XAF).
Les accords conclus entre la France et les membres de chacune des unions monétaires fixent les principes de la coopération : maintien des parités fixes, liberté des transferts, centralisation des réserves de change et garantie illimitée de convertibilité au travers des comptes d’opérations. L’administration française et la Banque de France apportent en outre un appui matériel et technique substantiel au fonctionnement des instituts d’émission.

À partir de mars 1965, les ministres des Finances de la Zone franc se réunissent semestriellement, en amont des assemblées annuelles et des réunions de printemps du Fonds monétaire international (FMI).

Le rôle accru des banques centrales des États africains

De nouveaux accords de coopération monétaire sont signés, en novembre 1972 pour l’Afrique centrale et en décembre 1973 pour l’Afrique de l’Ouest. Ils marquent un tournant dans le partenariat qui évolue vers une plus grande responsabilité des partenaires africains dans la gouvernance de leurs banques centrales. La réduction du poids des représentants français dans les conseils d’administration de la BEAC et de la BCEAO va ainsi de pair avec l’africanisation progressive des cadres et le transfert du siège des deux institutions de Paris à Yaoundé (Cameroun) pour la BEAC en 1977 et à Dakar (Sénégal) pour la BCEAO en 1978. En contrepartie de sa garantie, la France continue toutefois de participer à la gestion et au contrôle de ces banques centrales.

L’adhésion à ces accords constitue toujours un choix libre et souverain des États parties prenantes. Certains y mettent ainsi fin, à l’instar de la Mauritanie (1972) et de Madagascar (1973). À l’inverse, le Mali conclut une convention bilatérale avec la France en 1967, avant d’adhérer à l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) en 1984. Indépendantes depuis 1975, les Comores signent également une convention de coopération monétaire avec la France en novembre 1979. L’Union monétaire de l’Afrique centrale (UMAC) s’élargit, en 1985, à la Guinée équatoriale et l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA), en 1997, à la Guinée-Bissau.

Du franc à l’euro

Les années 1990 voient le renforcement de l’intégration régionale et la substitution de l’euro au franc. Face à la détérioration de la compétitivité économique des partenaires africains, les francs CFA et le franc comorien sont respectivement dévalués de 50 % et 33 % le 11 janvier 1994. Cette unique dévaluation s’accompagne d’un approfondissement des unions monétaires, avec l’adoption des traités constitutifs de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et de la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC), respectivement le 10 janvier et le 16 mars 1994.

Lors de son introduction, au 1er janvier 1999, la monnaie unique européenne remplace le franc français comme ancre monétaire des francs CFA et du franc comorien, sans modification de la parité.

Les accords de coopération monétaire restent en vigueur après l’adoption de l’euro par la France, les partenaires français et africains demeurant les seuls responsables de leur mise en œuvre.

Une décision du Conseil de l’Union européenne est néanmoins nécessaire dans deux cas de figure :

• lors d’un changement de portée des accords, tel que l’admission d’un nouvel État ;
• en cas de modification de leur nature même, que serait, par exemple, une remise en cause de la garantie française ou de la fixité des taux de change.

L’accord signé en 2019 avec les États de l’UEMOA fait évoluer, pour ces pays, le cadre de la coopération monétaire. Selon les dispositions du nouvel accord, la France ne désigne plus de représentant dans les instances de gouvernance de la Banque centrale, sauf quand sa garantie est susceptible d’être mise en jeu. Le compte d’opérations de la BCEAO auprès du Trésor français est clôturé et le rôle de la France devient celui d’un garant financier.

Les coopérations monétaires entre l’Afrique et la France sont structurées autour des banques centrales, partenaires privilégiés de la Banque de France, et des organes institutionnels des deux unions monétaires.

Les banques centrales définissent et conduisent la politique monétaire des États africains

La Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), dont le siège est établi à Dakar, est l’institut d’émission de l’UEMOA. Elle est dirigée par un gouverneur, nommé pour un mandat de six ans renouvelable par la conférence des Chefs d’État et de Gouvernement. Le gouverneur préside le conseil d’administration, en charge des questions relatives à la gestion de la BCEAO, le Comité de politique monétaire, qui définit la politique monétaire de l’UEMOA et ses instruments, et la Commission bancaire de l’UMOA, autorité de supervision des établissements de crédit et des institutions de microfinance. Son Collège est composé du gouverneur de la Banque centrale, un représentant désigné par chaque État membre, et des membres nommés par le Conseil des ministres de l’UMOA, sur proposition du gouverneur en raison de leur compétence dans le domaine bancaire. La Banque centrale assure le secrétariat et prend en charge les frais de la Commission bancaire.

En application des accords du 21 décembre 2019, la France ne désigne plus de représentant, ni au conseil d’administration de la BCEAO, ni au Comité de politique monétaire. Ce dernier compte toutefois une personnalité indépendante et qualifiée, désignée intuitu personae par le Conseil des ministres de l’UMOA en concertation avec le gouvernement français.

La Banque des États de l’Afrique centrale (BEAC), dont le siège est établi à Yaoundé, est l’institut d’émission de la CEMAC. Elle est dirigée par un gouverneur, nommé pour un mandat de sept ans non renouvelable par la conférence des Chefs d’État et de Gouvernement. Le gouverneur préside le Comité de politique monétaire, qui définit la politique monétaire de la CEMAC et ses instruments, ainsi que la Commission bancaire de l’Afrique centrale (COBAC), chargée de la supervision des établissements de crédit et des institutions de microfinance. Le Conseil d’administration de la BEAC, qui administre la Banque centrale et veille à son bon fonctionnement, est présidé par le président en exercice du Comité ministériel de l’Union monétaire de l’Afrique centrale (UMAC).

En vertu du traité de l’UMAC et des statuts de la BEAC, la France désigne, à l’instar des six États de la CEMAC, deux administrateurs et deux membres du Comité de politique monétaire.

La Banque centrale des Comores (BCC), dont le siège est établi à Moroni, est l’institut d’émission et l’autorité de supervision du secteur bancaire comorien. Elle est dirigée par un gouverneur, nommé pour un mandat de cinq ans renouvelable par le président de l’Union des Comores. Le conseil d’administration définit et met en œuvre la politique monétaire, assure l’administration de la Banque centrale et adopte les décisions de supervision bancaire.

En vertu des statuts de la BCC, quatre des huit membres du conseil d’administration sont désignés par le gouvernement français, et les quatre autres par le gouvernement comorien. Le président du conseil d’administration est élu par le conseil, parmi ses membres comoriens.

L’UEMOA et la CEMAC : deux unions monétaires complétées par des unions économiques

Instituée à Dakar (Sénégal) le 10 janvier 1994, dans le contexte de la dévaluation du XOF, l’UEMOA est venue compléter l’Union monétaire, avec quatre objectifs : l’harmonisation du cadre légal et réglementaire, la création d’un marché commun se substituant à l’union douanière déjà existante, la surveillance multilatérale des politiques macroéconomiques et la coordination des politiques sectorielles nationales.

Les grandes orientations politiques de l’UEMOA sont fixées par la conférence des Chefs d’État et de Gouvernement et mises en œuvre par le Conseil des ministres. La Commission de l’UEMOA, dont le siège est fixé à Ouagadougou (Burkina Faso), est son organe exécutif.

Créée à N’Djamena (Tchad) le 16 mars 1994, la CEMAC est constituée de deux ensembles : l’Union économique de l’Afrique centrale (UEAC), cadre d’harmonisation juridique, d’intégration commerciale et de convergence économique, et l’UMAC.

Autorité suprême de la CEMAC, la conférence des Chefs d’État et de Gouvernement en détermine la politique. Elle oriente l’action, d’une part, du Conseil des ministres de l’UEAC, qui dirige l’Union économique, et, d’autre part, du Comité ministériel de l’UMAC, qui a d’importantes prérogatives dans la gestion de la BEAC et assure la cohérence des politiques économiques nationales avec la politique monétaire commune. La Commission de la CEMAC, siégeant à Bangui (Centrafrique), est l’organe exécutif de la Communauté.

L’UEMOA et la CEMAC mettent chacune en œuvre un processus de convergence et d’intégration économique régionales, qui contribue à la stabilité de leur monnaie unique. Elles disposent, à cet effet, de dispositifs de surveillance multilatérale : dans les deux unions, le suivi du respect des critères de convergence est assuré par la Commission, qui soumet le cas échéant des mesures rectificatives au Conseil des ministres.

¹ Le filet de sécurité mondial est un ensemble de mécanismes et d’instruments visant à procurer une assurance pour prévenir ou traiter les crises de balance des paiements en fournissant de la liquidité internationale. Il se compose des réserves de change, des accords de swap entre banques centrales, des ressources du FMI, et des arrangements financiers régionaux.

Le Comité de Liaison Anti-Blanchiment de la Zone franc (CLAB) a été créé le 19 septembre 2000, par décision des Ministres des Finances et des Gouverneurs des banques centrales, réunis à Paris.

Le CLAB est chargé de faciliter la concertation entre les pays membres de la Zone franc et la coordination de leurs actions en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. 

Il leur apporte également un appui technique dans la mise en conformité des règlementations en vigueur avec les normes internationales en matière de lutte anti-blanchiment, en particulier les recommandations du Groupe d’action financière (GAFI). Il favorise l’adoption de dispositifs réglementaires et opérationnels efficaces, au niveau national comme régional.

Il concourt, enfin, à la sensibilisation des opérateurs économiques et des acteurs publics, en veillant à diffuser l’information sur les enjeux de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Il peut, par ailleurs, réaliser toute autre mission que lui confieraient les Ministres des Finances et les Gouverneurs des banques centrales de la Zone franc.

Pour respecter le mandat qui lui a été confié, le CLAB réunit toutes les institutions et organismes concernés par la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme au sein des quinze pays africains membres de la Zone franc et en France.

Synthèse de la réunion du 21 novembre 2022

La session a été présidée par Monsieur Abbas Mahamat TOLLI, Gouverneur de la BEAC. Les membres ont présenté les dernières évolutions intervenues dans les dispositifs de LBC/FT et les évaluations mutuelles des États membres du GIABA et du GABAC, les lacunes persistantes dans les dispositifs juridiques communautaires en vigueur et les axes d’amélioration envisageables. Le Secrétariat a présenté un projet de Guide visant à renforcer l’implication des autorités régionales dans les évaluations mutuelles du GAFI, élaboré sur la base des normes du GAFI, qui a été adopté par les membres, pour diffusion au GIABA, au GABAC, ainsi qu’aux autorités communautaires et nationales compétentes. La Banque mondiale a présenté les conclusions de l’évaluation de la mise en œuvre du Plan d’action LBC/FT adopté en 2018 par les Ministres des Finances et Gouverneurs de banques centrales de la Zone franc. Les membres ont noté avec satisfaction les progrès importants réalisés depuis lors, s’agissant de l’établissement de cadres juridiques, de l’identification des risques BC/FT et de la mise en place d’une supervision efficace. Ils ont toutefois relevé la persistance de marges de progression, notamment en matière de coordination des politiques nationales, de mise en place de mécanismes de gel et de confiscation des avoirs criminels ou terroristes, de l’amélioration des dispositifs de supervision et de sanction du secteur financier, de la supervision du secteur non-financier et du renforcement des moyens des cellules de renseignement financier. Le rapport, préparé par la Banque mondiale, conjointement avec le GIABA et le GABAC, et finalisé sur la base des observations des membres du CLAB, a été adopté par les membres du Comité. Enfin, les membres ont suivi un atelier sur les enjeux de la réglementation des actifs virtuels (ou crypto-actifs) et du contrôle de leurs risques de BC/FT, animé par l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) française. La présentation a principalement porté sur les normes du GAFI et les bonnes pratiques internationales en la matière, l’expérience de supervision française et le cadre réglementaire européen en cours d’élaboration.

Synthèse de la réunion du 11 mai 2022

Monsieur Abbas MAHAMAT TOLLI, Gouverneur de la BEAC, a ouvert et présidé la session. Le GABAC, le GIABA, la BCC et les autorités régionales ont présenté les progrès réalisés depuis novembre 2021 en matière de LBC/FT dans leurs zones de compétence respectives. Le GABAC et le GIABA ont informé les membres du CLAB sur le déroulement des évaluations mutuelles récemment achevées, en cours ou à venir. Les membres ont débattu de l’implication des autorités communautaires dans le processus d’évaluation mutuelle, des difficultés rencontrées et des mesures à mettre en place pour y répondre. La Banque mondiale a rendu compte aux membres de l’état d’avancement de sa mission d’évaluation de la mise en œuvre du Plan d’action LBC/FT de la Zone franc. L’après-midi a été consacrée à un atelier pédagogique sur le déroulement opérationnel des évaluations mutuelles, à partir de l’exemple de la France. La Direction générale du Trésor français (coordinateur national de l’évaluation de la France, récemment achevée) et l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) ont animé cet atelier et souligné les facteurs clés de réussite de cet exercice : coordination de toutes les parties prenantes, importance des échanges informels. En marge de la réunion du CLAB, Mme  Boriana Yontcheva, Deputy division chief au Département Afrique du FMI, a présenté les dernières Perspectives économiques régionales du Fonds pour l’Afrique subsaharienne.

Synthèse de la réunion du 10 novembre 2021

Le Dr Younoussa IMANI, Gouverneur de la BCC, a prononcé le discours d’ouverture de la session. Les membres du CLAB ont fait le bilan de la mise en œuvre du Plan d’action LBC/FT de la Zone franc en 2021 en UEMOA, en CEMAC et aux Comores. Parmi les principaux progrès enregistrés, on relève notamment i) l’adoption de textes relatifs à l’incrimination des infractions sous-jacentes (Loi uniforme UEMOA), à l’incrimination du financement du terrorisme, au gel et recouvrement des avoirs, à l’identification des bénéficiaires effectifs (Sénégal) et à la création de pôles judiciaires spécialisés (Tchad), ii) la validation de la stratégie nationale de LBC/FT du Togo, le lancement des évaluations nationales des risques (ENR) du Gabon et de la Guinée Équatoriale, ainsi que la finalisation prochaine de l’ENR des Comores, et iii) les avancées enregistrées par la CB UMOA, la COBAC et la BCC en matière de supervision par les risques et d’effectivité du contrôle et le renforcement des mesures répressives. Le GIABA et le GABAC ont informé les membres sur le déroulement des évaluations mutuelles, ainsi que sur les défis et difficultés rencontrées. Le Secrétariat du GAFI a ensuite animé un atelier dédié au processus d’évaluation mutuelle et à l’implication des autorités régionales dans ledit processus.

Synthèse de la réunion du 16 mars 2021

Le GABAC et le GIABA ont présenté l’impact de la pandémie de Covid-19 sur leur programme de travail, les dispositifs de LBC/FT et les risques de BC/FT dans leurs zones respectives. Le Comité a pris connaissance des dernières avancées réalisées dans la mise en œuvre du Plan d’action LBC/FT de la Zone franc. Un point d’étape a été fait sur l’état d’avancement des évaluations mutuelles et les défis identifiés par le GABAC et le GIABA. Les membres du CLAB ont échangé leurs vues sur la proposition de Plan de travail 2021-22 proposé par le Secrétariat, en vue d’un renforcement du rôle d’appui technique du Comité. Expertise France a présenté aux membres du CLAB son programme d’assistance technique OCWAR-M, déployé auprès des pays du GIABA.

Synthèse de la réunion du 20 octobre 2020

Le GIABA et le GABAC ont présenté les retombées de la pandémie de Covid-19 sur leur programme de travail et les actions de LBC/FT dans leur zone de compétence respective. Il a été procédé à un bilan de la mise en œuvre du Plan d’action LBC/FT, adopté en octobre 2018 par les Ministres des Finances et Gouverneurs de Banques centrales, en CEMAC, UEMOA et Union des Comores. Des progrès ont en particulier été constatés dans la réalisation des évaluations nationales des risques (ENR), dans l’allocation de ressources aux cellules de renseignement financier, dans l’adoption de textes législatifs et réglementaires, ainsi que dans les travaux d’appréhension du phénomène de de-risking par les banques centrales et commissions bancaires. Néanmoins, compte tenu du retard pris, en raison du contexte pandémique, dans la mise en œuvre de ce Plan d’action, les membres ont sollicité le report de son échéance de décembre 2020 à décembre 2021. Ils se sont, par ailleurs, prononcés en faveur de l’admission de la Commission de Surveillance du Marché Financier (COSUMAF) de la CEMAC et du Conseil Régional de l’Épargne et des Marchés Financiers (CREPMF) de l’UEMOA en tant que membres du CLAB. Le report de l’échéance du Plan d’action LBC/FT ainsi que l’adhésion de la COSUMAF et du CREPMF ont été validés lors de la réunion des Ministres et Gouverneurs le 2 novembre 2020 (voir le communiqué de presse).

Synthèse du Rapport de la Banque mondiale sur les problématiques de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en Zone franc

La Zone franc fait face à un risque élevé de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme résultant d’une montée des menaces et de vulnérabilités significatives. 

L’économie de la Zone est marquée par l’existence de trafics de marchandises illicites et d’êtres humains. Le détournement des ressources naturelles, le commerce illicite de métaux précieux, et d’autre part des infractions au droit de l’environnement, le braconnage et la pêche illicite sont en développement. Enfin, la corruption, les détournements de biens publics, les délits fiscaux engendrent des flux financiers significatifs, tandis que ceux liés aux escroqueries, aux extorsions, aux abus de confiance bénéficient du développement de la cybercriminalité. Dans ce contexte, des politiques pénales plus actives et fondées sur des services policiers et judiciaires spécialisés sont nécessaires, notamment pour lutter contre les trafics illicites et le blanchiment de leurs profits.  

En même temps, le terrorisme et son financement se sont développés au point de constituer une réalité déstabilisante pour de nombreux pays de la Zone. La répression des infractions de financement du terrorisme et le gel des actifs terroristes demeurent donc des priorités. 

Dans ce contexte, un plan d’action ambitieux et pérenne apparaît nécessaire afin de répondre aux vulnérabilités des États-membres :

• Malgré des progrès certains, le cadre juridique de LBC/FT doit être achevé dans les meilleurs délais.
• Les stratégies nationales doivent être complétées et davantage fondées sur le risque.
• Fortement exposés au risque BC/FT, les secteurs financier et non financier doivent être davantage mobilisés dans la mise en œuvre des mesures préventives.
• La supervision des secteurs financier et non financier doit s’exercer de façon plus proactive et si nécessaire plus répressive.
• Les chaîne pénales doivent être renforcées et davantage spécialisées.
• Le phénomène de « derisking » doit être mesuré et mieux anticipé.

Les six mesures clés adoptées par les Ministres des Finances et Gouverneurs des banques centrales de la Zone franc le 8 octobre 2018 à Paris

1. Le lancement ou l’achèvement des évaluations nationales des risques (ENR) dans les États membres.
2. L’adaptation des textes de loi et textes d’application relatifs aux mesures de gel administratif des avoirs au titre des résolutions 1267 et 1373 du Conseil de Sécurité des Nations-Unies et la mise en place effective de ces dispositifs de gel des avoirs.
3. Le renforcement des cellules de renseignement financier (CRF) et l’amélioration de l’échange d’information avec elles.
4. La collecte systématique de données sur la fermeture des relations de correspondance bancaire du fait des stratégies de « derisking » des banques et une réflexion sur des plans d’urgence.
5. La sensibilisation de l’ensemble des acteurs impliqués dans la LBC/FT, assujettis comme responsables de la LBC/FT (si nécessaire au moyen d’actions de formation).
6. La mise en place d’une politique pénale relative aux principales infractions sous-jacentes au blanchiment des capitaux et au financement du terrorisme et le renforcement et la spécialisation de la chaine pénale.