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Les défis de l’euro numérique

Labex Réfi

Colloque « Les nouveaux enjeux de la régulation financière »

19 novembre 2021

Discours de Denis Beau, Premier sous-gouverneur

 

Au cours des deux dernières années, la plupart des banques centrales à travers le monde ont intensifié leur réflexion sur l’opportunité de créer une forme numérique de leur monnaie, une monnaie numérique de banque centrale (MNBC), pour maintenir le rôle stabilisateur de la monnaie de banque centrale dans un paysage des paiements en forte transformation : selon les derniers recensements de la BRI, de l’ordre de neuf banques centrales sur dix ont indiqué avoir lancé des études1. À ce jour seulement deux MNBC de détail ont été déployées (dans des archipels caribéens : le Sand Dollar aux Bahamas et le DCash pour l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale)2 mais plus d’une vingtaine de projets pilotes sont en cours dans le monde3.

Cette observation contribue naturellement à alimenter les questions sur le calendrier, la forme et la place de la monnaie de banque centrale dans le paysage des paiements de demain et sur la place des banques et de la monnaie de banque commerciale dans un monde de stablecoins et de monnaies numériques de banques centrales.   

De mon point de vue de banquier central chargé de veiller au bon fonctionnement de notre système de paiement, il est difficile de répondre à ces questions autrement qu’avec prudence mais confiance sur la place des banques, pour deux raisons principalement, sur lesquelles je voudrais centrer maintenant mes remarques introductives : premièrement, la stabilité de notre système de paiement ne repose pas uniquement sur notre capacité à mettre à disposition sous forme numérique notre monnaie de banque centrale, et deuxièmement le déploiement effectif d’une telle monnaie numérique soulève des problèmes complexes qui ne peuvent être résolus au détriment des banques commerciales pour produire les effets attendus.

 

  1. La stabilité de notre système de paiement ne repose pas uniquement sur notre capacité à mettre à disposition une MNBC

La modification des attentes et des habitudes de paiement en lien avec la digitalisation de nos économies, la mise en œuvre de nouvelles technologies, telles que celles du registre distribué, l’apparition de nouveaux acteurs tels que les Fintechs et les BigTechs, et le développement de l’utilisation de nouveaux actifs de règlements tels que les crypto-actifs sont susceptibles de modifier en profondeur notre écosystème des paiements en euros. Ces innovations portent un potentiel significatif d’amélioration du fonctionnement de notre système de paiement dans le sens notamment de moyens de paiement plus simples, plus faciles et moins coûteux à utiliser, plus rapides sinon instantanés.

Cependant, ces innovations sont aussi porteuses de risques pour le bon fonctionnement de notre système de paiement. Pour bien en mesurer la portée, il me semble important de rappeler les principes d’organisation de notre système de paiement sur lesquels repose son efficacité et sa stabilité.

 

a- Les principes d’organisation de notre système de paiement

Le premier est la domination des monnaies liées par une règle juridiquement contraignante de convertibilité au pair, c’est à dire la monnaie de banque centrale ou publique, et la monnaie commerciale ou privée, émise par des acteurs régulés du secteur financier, au premier rang desquels figurent les banques.

Le second est que seule la monnaie centrale a cours légal et doit donc être acceptée par tous.

Le troisième est la complémentarité des rôles joués par ces monnaies dominantes : la monnaie centrale remplit une fonction d’intégrateur et d’ancrage qui permet de garantir l’efficacité et la stabilité de notre système de paiement, tandis que la monnaie commerciale, et les services qui lui sont associés, qui font l’objet d’un marché où la concurrence est forte, joue un rôle clé dans les échanges et le financement de l’économie.

 

b- Les risques de remise en cause des fondements de l’efficacité et de la stabilité de notre système de paiement

Ces fondations sont toutefois menacées par les innovations qui se diffusent aujourd’hui dans le domaine des paiements, accélérées par la crise sanitaire et la distanciation sociale, si aucune mesure n’est prise pour les préserver.  En effet, la réduction de l’utilisation des billets pour des motifs de transaction et la perspective de développement au sein des réseaux des grands acteurs mondiaux des services numériques, comme moyens de paiement, de crypto-actifs dont le lien avec la monnaie de banque centrale est pour le moins complexe et fragile, sinon non existant pour certains, sont susceptibles de remettre en question le rôle d’intégrateur et d’ancre que joue la monnaie de banque centrale dans notre système de paiement. Ces menaces se traduisent par une montée et un changement de dimension des risques que porte naturellement toute vague d’innovations, et que la crise sanitaire a contribué à amplifier.

Des risques de recul sur le plan de l’efficacité d’abord. Deux risques sont susceptibles ainsi de changer de portée :

  • le risque de fragmentation du système de paiement, tant pour les échanges du quotidien qu’entre acteurs financiers du fait d’une absence d’interconnexion structurelle sûre et efficace, par la convertibilité au pair entre crypto-actifs et monnaie de banque centrale, entre solutions de paiement anciennes et nouvelles.
  • Le risque de concentration, sinon d’émergence de situations de domination au bénéfice des géants internationaux du numérique et de leur actif de règlement privé, et donc de dépendance accrue de l’Europe en matière de services de paiement à l’égard d’acteurs étrangers, avec les enjeux de protection des données personnelles et de souveraineté industrielle et monétaire associés.

Des risques de recul sur le plan de la sécurité ensuite. Avant la crise sanitaire, les risques d’instabilité financière associés à l’utilisation à grande échelle, comme moyens de paiement, de crypto-actifs à la valeur instable, à la convertibilité en monnaie de banque centrale incertaine, sans émetteur responsable et prêteur en dernier ressort crédible en cas de choc déstabilisant, avaient été clairement identifiés. Avec la crise et l’accélération de la transformation numérique, le risque informatique, et en particulier le risque cyber a changé de dimension et est venu ajouter une dimension opérationnelle de portée systémique au risque d’instabilité financière qui concerne également les crypto-actifs.

 

c- Les leviers d’action

Pour une banque centrale comme la Banque de France, chargée de veiller au bon fonctionnement de notre système de paiement, l’objectif est donc de veiller à ce que les innovations apportent aux utilisateurs les bénéfices attendus, en termes de vitesse, de coût, de facilité d’utilisation, sans compromettre l’efficacité et la stabilité d’ensemble de notre système de paiement. Pour y parvenir, à la Banque de France nous n’excluons pas qu’il soit nécessaire d’émettre notre monnaie sous forme numérique afin d’aider à maintenir le rôle d’ancrage joué par la monnaie de banque centrale en la fournissant dans une forme plus adaptée au nouveau paysage fortement numérisé des paiements, et nous nous y préparons.

C’est pourquoi nous avons engagé une approche expérimentale ambitieuse sur la MNBC : nous nous apprêtons ainsi à finaliser notre programme d’expérimentations sur la MNBC « interbancaire » ou « de gros », pour éprouver si et comment elle pourrait contribuer à améliorer la performance, la rapidité, la transparence et la sécurité des transactions entre grands acteurs financiers et notamment pour les paiements transfrontières. En parallèle, la Banque de France est également fortement impliquée dans la phase d’investigation de l’euro numérique de paiement de détail, à destination du grand public pour les paiements du quotidien, que l’Eurosystème a décidé de lancer au mois de juillet

Toutefois, la mise à disposition d’une MNBC n’est pas le seul ni nécessairement le plus urgent des instruments à utiliser.

Nous considérons en effet la réglementation comme une priorité car le bon fonctionnement de notre système de paiement repose d’abord sur un cadre réglementaire clair, juste (« même activité, même risque, même règle ») et équilibré, c’est-à-dire capable à la fois d’encourager l’innovation et de maintenir la stabilité de notre système de paiement.

C’est dans cette perspective que nous avons salué et que nous soutenons l’ambition du projet de règlement européen Markets in Crypto-Assets (MiCA) et du Digital Operational Resilience Act (DORA), présentés par la Commission Européenne en septembre 2020, même si des progrès restent encore à faire concernant ces textes pour concilier pragmatisme et flexibilité avec l’exigence nécessaire en matière de contrôle des risques et la prévention des arbitrages règlementaires.

En outre, d’autres évolutions réglementaires vont devoir être menées, qui sont également très importantes. Je pense en particulier à l’encadrement du développement de la finance décentralisée, de la DeFI, pour laquelle les cadres de régulation habituels se heurtent à l’absence d’émetteurs ou de prestataires aisément identifiables dans un environnement régi par des protocoles exécutés de manière automatique sans intermédiaires, et l’absence de juridiction de rattachement pour les services proposés.

Enfin, pour être efficace la règlementation doit être multidimensionnelle et coordonnée au plan national et international. à la Banque de France nous sommes très attachés à la coordination avec les autres régulateurs nationaux et européens, qui apparaît d’autant plus indispensable au regard de la transversalité croissante des enjeux. C’est pour nous également une priorité pour limiter sinon éviter les risques d’arbitrage règlementaire. C’est pour cela que nous sommes fortement engagés dans les travaux des enceintes de coopération multilatérales (G7, G20, FSB, CPMI), en particulier sur les crypto-actifs et l’amélioration des paiements transfrontières.

Un autre type d’action qui constitue pour nous une priorité à court terme est de faciliter et accompagner les initiatives des acteurs régulés qui peuvent contribuer à assurer la diversité et la mise en concurrence de solutions efficaces et adaptées aux besoins des utilisateurs. Nos institutions –  comme le Lab de la Banque de France, sa direction des infrastructures, de l’innovation et des paiements (DIIP), le pôle Fintech-Innovation de l’ACPR, avec son forum de place Fintech commun ACPR-AMF – sont pleinement mobilisées pour faciliter et accompagner la croissance de ces initiatives.

Parmi ces initiatives, trois méritent particulièrement d’être mentionnées. En premier lieu, celles menées autour des paiements instantanés, qui ouvrent un nouveau chapitre dans les paiements. En second lieu, la poursuite de l’Open Banking grâce aux travaux de place européens sur les API. Enfin, la dernière et non la moindre de ces initiatives, c’est l’European Payments Initiative (EPI). Alors que des décisions très importantes doivent être prises dans les prochaines semaines sur le lancement effectif d’EPI, je veux rappeler ici le soutien de la Banque de France, aux côtés des autres banques centrales de l’Eurosystème, de la Commission Européenne et à ce jour de sept États membres dont la France, qui ont publiquement4 fait part dans un communiqué le 9 novembre dernier de leur appui à cette initiative.

 

2. L’introduction d’une MNBC soulève des problèmes complexes qui ne peuvent être résolues au détriment des banques pour produire les effets attendus

La seconde raison qui justifie d’aborder avec prudence mais confiance la place des banques dans un monde de stablecoins et de monnaies numériques de banques centrales tient aux défis à relever pour que l’euro numérique s’insère positivement dans le système financier et le paysage des paiements européens.  

 

a. Éviter les impacts déstabilisant sur les intermédiaires financiers

Ceci implique des choix complexes sur le plan économique, financier, technique et organisationnel, d’abord pour éviter les impacts déstabilisants sur les intermédiaires financiers qui seraient contraires à notre mandat de préservation de la stabilité monétaire et financière.

Ceux-ci pourraient en effet se matérialiser de deux manières :

  • D’abord, si l’introduction d’une MNBC conduisait en période normale et en phase de stress à la conversion d’une partie importante des dépôts bancaires vers des avoirs détenus en MNBC.  Une telle diminution des dépôts ne serait pas neutre. Elle pourrait affecter la rentabilité des banques, leur faculté à répondre aux exigences règlementaires et, in fine, leur capacité à financer l’économie réelle.
  • L’émission d’une MNBC pourrait également conduire à réduire la place des intermédiaires bancaires dans la relation client en fonction de l’architecture retenue par l’Eurosystème, avec potentiellement un moindre accès à l’information client.

Pour éviter ces impacts indésirables, l’implication des banques commerciales est donc nécessaire. Elle doit permettre par exemple, de déterminer des limites de détention ou une rémunération désincitative des avoirs détenus sous forme de MNBC. En complément, le choix d’une architecture intermédiée permettrait de s’appuyer sur l’expertise des intermédiaires financiers dans la gestion de l’interface client et ainsi de préserver le rôle essentiel qu’ils y jouent.

 

b- Eviter les effets handicapants pour la conduite de la politique monétaire.

Des choix devront également être faits pour éviter les impacts négatifs sur la conduite de la politique monétaire.  L’introduction d’une MNBC de détail non rémunérée et sans limite de détention pourrait en effet affaiblir la capacité des banques centrales à mener une politique monétaire à taux négatifs, les acteurs de marché préférant alors détenir de la MNBC plutôt que des actifs rémunérés à taux négatifs5. La définition d’une rémunération appropriée applicable à la MNBC permettrait de limiter cet effet.

 

c. Contribuer à améliorer l’efficacité et l’intégration des solutions de paiement

Des choix devront enfin être faits pour que la MNBC, dans une logique de complémentarité par rapport aux solutions de paiement existantes, y compris les espèces, contribue à améliorer l’efficacité et l’intégration de certains segments du marché.

Ce peut notamment être le cas pour les paiements transfrontières. Les travaux menés sous l’égide du G206, au sein desquels la Banque de France a joué un rôle de premier plan, en ont confirmé le potentiel . Toutefois, ce dernier ne pourra pleinement s’exprimer que si les travaux des banques centrales sont suffisamment coordonnés pour assurer l’interopérabilité entre les MNBC des différentes juridictions. 

Lors de ses expérimentations sur l’émission d’une MNBC interbancaire, la Banque de France a mis en œuvre les principaux modèles d’articulation de MNBC (« multiple-CBDC arrangements ») identifiés dans la littérature7. Comme nous l’avons montré dans le rapport publié8 le 8 novembre par la Banque de France, ces expérimentations ont permis de mettre en évidence les différents moyens d’assurer l’interopérabilité entre MNBC et de souligner les bénéfices de l’utilisation de la MNBC dans un contexte transfrontière. 

Enfin, des choix devront être faits pour que la MNBC s’articule harmonieusement avec les initiatives privées comme le projet EPI, pour contribuer au renforcement de l’intégration du marché des paiements en Europe. 

 

CONCLUSION

Pour conclure je voudrais revenir sur l’interrogation que j’entends régulièrement sur la future place des banques et de la monnaie de banque commerciale dans un monde de stablecoins et de monnaies numériques de banques centrales avec une conviction et un souhait.  Ma conviction c’est que les conditions dans lesquelles l’investigation sur un euro numérique a été lancée et est conduite, que je viens de vous présenter dans ses grandes lignes, rend peu probable la perspective d’un effacement des banques dans un paysage des paiements qui serait dominé à l’avenir par les stablecoins et la monnaie numérique de banque centrale. Mon souhait, c’est que les banques aident effectivement la BCE et les banques centrales de l’Eurosystème à mener à bien cette investigation de sorte que nous soyons prêts si nécessaire à déployer un euro numérique qui s’insère positivement dans le paysage des paiements européens.

Merci pour votre attention.

 

1 BIS Papers No 116, CBDCs beyond borders: results from a survey of central banks by Raphael Auer, Codruta Boar, Giulio Cornelli, Jon Frost, Henry Holden and Andreas Wehrli, Monetary and Economic Department, June 2021.

2 BIS Working Paper No 880, Rise of the central bank digital currencies: drivers, approaches and technologies, Raphael Auer, Giulio Cornelli, Jon Frost, Août 2020, mis à jour en Octobre 2021.

3 BIS Working Paper No 880, Rise of the central bank digital currencies: drivers, approaches and technologies, Raphael Auer, Giulio Cornelli, Jon Frost, Août 2020, mis à jour en Octobre 2021.

7 Auer et al., Multi-CBDC arrangements and the future of cross-border payments, BIS Papers No 115, mars 2021

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DiscoursDenis BEAU, Sous-gouverneur de la Banque de France
Les défis de l’euro numérique
  • Publié le 19/11/2021
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