Audition de la Commission des Finances du Sénat

Intervention de Denis Beau, Premier sous-gouverneur de la Banque de France

Mercredi 3 mars 2021

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur général,

Mesdames et messieurs les sénateurs,

Dans le cadre de la mission que leur a confié le législateur de soutenir l’inclusion financière, la Banque de France et l’ACPR suivent l’évolution des services bancaires avec en particulier pour objectifs de veiller à l’équité de leur accès et de prévenir les difficultés financières pour leurs souscripteurs les plus fragiles. Je voudrais donc organiser mes observations sur l’évolution des services bancaires les plus courants, les comptes, les moyens de paiement, le crédit, au regard de ces deux objectifs, en 1/soulignant les points forts et d’amélioration de la situation actuelle et 2/les opportunités et les risques crées par l’accélération en cours de la numérisation des services financiers.  

1. La situation actuelle

• En terme d’équité d’accès, une récente enquête du CREDOC pour le Comité consultatif du secteur financier montre que la quasi-totalité de la population française dispose aujourd’hui d’un compte de paiement et que la situation sur ce point s’est améliorée depuis 20 ans.  C’est je crois le résultat combiné d’une offre large des établissements bancaires français, qui s’est encore enrichie avec l’apparition de nouveaux acteurs et de l’attention constante des Pouvoirs publics à ce sujet : dès 1984, la Loi a institué le droit au compte, dont la mise en œuvre a été confiée à la Banque de France et qui concerne tant les particuliers – qui représentent 80% des bénéficiaires – que les professionnels ou personnes morales.  L’an passé, ce sont un peu plus de 36.000 désignations de banques qui ont été réalisées par la Banque de France, au titre du droit au compte. Avec son corollaire, les services bancaires de base, c’est un outil d’inclusion financière qui demeure indispensable. La dynamique positive en terme d’équité d’accès bénéficie également de l’action de la Banque de France en matière de moyens de paiements, qui nous conduit à veiller à ce que tous nos concitoyens aient une liberté de choix en matière de moyens de paiement et bénéficient pleinement et en toute sécurité des innovations technologiques dans ce domaine. C’est tout l’objet également de la stratégie portée par le Comité national des paiements scripturaux, qui réunit l’ensemble des parties prenantes, dont d’ailleurs les entités présentes à cette table-ronde, et qui vise à stimuler et faciliter la modernisation des paiements au bénéfice de tous.

S’agissant des financements : il n’existe certes pas de droit au crédit. Mais un accès large qui favorise l’activité économique et l’insertion sociale est, là aussi, important. Concernant les ménages, la Banque de France promeut le principe du microcrédit, qui trouve une traduction tant pour des projets d’insertion sociale que pour des projets professionnels. Mais l’attention de la Banque de France est également forte vis-à-vis des entreprises et notamment des TPME : à cet égard, nos constats sont que de façon constante ces dernières années, les entreprises ont toujours eu un large accès au financement bancaire, et à des conditions de taux très favorables, y compris au regard aux autres pays européens. Pour les entreprises qui ne parviennent pas à obtenir la mise en place ou le renouvellement d’un crédit, la Banque de France assure la mission de médiation du crédit qui a connu une forte poussée des saisines en 2020 avec un taux de succès de l’ordre de 50%. Notre action a permis de compléter une couverture déjà très large de distribution du PGE en soutien aux entreprises pendant cette crise : plus de 130 milliards accordés à 650 000 entreprises (à 94 % des TPE-PME).

• En terme de prévention des difficultés financières, le travail réalisé depuis 2013 par l’Observatoire de l’inclusion bancaire a permis de sérieuses avancées. Ceci via la promotion et la mise en œuvre attentive d’un dispositif institué par la loi : l’identification des clients en situation de fragilité financière, le plafonnement des frais d’incident, qui a progressé à compter de 2019 avec les engagements des professionnels au profit des clients fragiles (au maximum 25 euros par mois) et de ceux d’entre eux titulaires de l’offre spécifique (20 euros par mois) et une offre spécifique de services bancaires (facturée au maximum 3 euros par mois). Cette volonté commune des pouvoirs publics et des acteurs privés a permis de faire avancer ce sujet important :  plus de 3,4 millions de clients étaient identifiés comme fragiles fin 2019 ; bénéficiant ainsi des mesures de plafonnement des frais d’incidents pour ceux d’entre eux payant de tels frais, et 512 000 d’entre eux avaient souscrit l’offre spécifique, soit une hausse de 46 % en deux ans, et qui devrait se poursuivre.

1. Dans ce contexte, quel impact peut-on anticiper de l’accélération de la digitalisation en cours des services financiers ? Cette accélération impulsée par la demande et par l’offre a été encore intensifiée par la crise sanitaire. Elle peut contribuer à améliorer encore l’accès aux services financiers, par exemple via des appareils mobiles, et grâce à la collecte et au traitement sécurisés de données de plus en plus nombreuses et de meilleure qualité, de concevoir des produits mieux adaptés et mieux tarifés au bénéfice des clients fragiles.

Mais l’accélération de la digitalisation est également porteuse de risques qui doivent être traités. Le premier a trait à la fracture numérique. Même si l’usage du digital s’est sensiblement accru au sein de la population française, il y a une fraction de la population pour laquelle la possibilité d’accéder aux services financiers de proximité, en présentiel, demeure non seulement importante mais parfois nécessaire. C’est pourquoi en matière de traitement du surendettement, de droit au compte, d’information générale du public sur les opérations et les pratiques bancaires, d’accompagnement des TPME, de médiation du crédit, la Banque de France conserve pour sa part une pluralité de canaux : internet, courrier, téléphone mais aussi, présence dans chaque département. Si on élargit le champ aux services bancaires, maintenir un bon équilibre entre numérique et proximité apparait utile et légitime, même si naturellement les décisions relatives à l’organisation des réseaux bancaires relèvent de la responsabilité des établissements eux-mêmes. Garantir l’accessibilité de tous aux moyens de paiement fait également partie intégrante de la stratégie nationale des paiements, dans un contexte où la sophistication des modes de paiement ou de leur sécurité ne doit pas compromettre leur utilisation par les populations les plus fragiles.

En tout état de cause, la qualité du service apportée au client ne doit pas être remise en cause. Ainsi, un point d’attention important pour l’ACPR est que la même qualité de conseil soit apportée lors des décisions d’investissement, de souscription de produits d’assurance, ou de crédits quel que soit le canal de distribution retenu (présentiel, numérique, démarchage téléphonique…) et quelle que soit la technologie utilisée (cf. conseil financier automatisé à base d’intelligence artificielle).  

Un autre point d’attention a trait à la sécurité. La cyber sécurité des acteurs financiers est essentielle, en particulier celle des sites web et des applications pour smartphones sur lesquelles les clients passent leurs ordres et consultent leurs comptes. Plus généralement c’est même l’ensemble des environnements informatiques des établissements financiers qui requiert une protection élevée face aux risques d’intrusion informatique. L’ACPR, soit au titre de ses missions nationales soit en soutien de la Banque centrale européenne, pousse donc les établissements financiers à disposer d’un niveau de sécurité élevé.

L’ACPR contribue aussi à la lutte contre les arnaques financières, en mettant en garde le public contre les offres frauduleuses. Ces arnaques sont en forte augmentation, l’usage des vecteurs digitaux constituant un terreau favorable à la démultiplication des sites frauduleux, utilisant pour certains des visuels et caractéristiques très proches de ceux des acteurs dûment agréés, quand ils n’en usurpent pas carrément l’identité. Les entreprises comme les particuliers sont visés (cf. propositions frauduleuses de placement de trésorerie, arnaques au Président, etc.).  En 2020 ce sont ainsi 1081 sites frauduleux qui ont été inscrits sur les listes noires des acteurs non autorisés publiées par l’ACPR.

Merci de votre attention.

Intervention de Denis Beau, Président désigné de l’ACPR

Mercredi 3 mars 2021

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur général,

Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Depuis la grande crise financière, les activités d’intermédiation financière ont repris leur développement à un rythme soutenu, de l’ordre de 4% en France, comme en Europe. Mais cette croissance s’accompagne d’une évolution des services, d’une diversification des intermédiaires qui les fournissent et d’une complexification de leurs relations.

Ces transformations soulèvent de nombreuses questions d’intérêt général. Je voudrais dans le cadre de cette audition partager quelques observations et réflexions sur trois d’entre elles qui, de mon point de vue de superviseur et de banquier central, sont importantes : va-t-on vers la fin de la domination en Europe d’une intermédiation centrée sur les banques ? Quelles conséquences sur l’efficacité et la stabilité de notre système financier ? Faut-il faire évoluer le cadre de régulation du système financier ?

1. En réponse à ma première question je voudrais faire trois observations :

• La première observation concerne le dynamisme des acteurs non bancaires de l’intermédiation financière depuis la crise financière de 2008 :
  • Ce dynamisme s’est d’abord traduit par le développement du financement non bancaire[1] qui a progressé dans la zone euro à un rythme annuel de 7,5% en moyenne entre 2013 et 2019. Depuis 2002 la part des crédits bancaires dans l’endettement de la zone euro a été divisé par deux et ne représentait plus que 37% de l’endettement de la zone euro en 2019.
  • Ce dynamisme s’est accompagné de l’émergence de nouveaux acteurs, en particulier les entreprises technologiques.  Le modèle de ces entreprises se fonde sur la décomposition des activités de la banque universelle traditionnelle en une série de fonctions essentielles distinctes, telles que l’acheminement des paiements, la fourniture de financements, le partage des risques et la répartition des capitaux, qui sont réassemblées sur une plateforme en ligne, qui assure l’interface avec l’utilisateur. Dans ce modèle, le contrôle de la plateforme est plus stratégique que l’offre de services financiers elle-même, qui peut être externalisée à des tiers, comme les banques.
• La seconde observation concerne l’impact, qui s’annonce différencié, des Fintech et des Bigtech sur l’intermédiation financière.

Les start-ups du secteur de la Fintech n’ont pas les ressources en capital suffisantes pour « perturber » les acteurs en place et leur rôle sera probablement déterminé par l’alternative suivante : coopérer voire passer sous le contrôle d’un acteur établi ou entrer en concurrence sur des segments de niche, tel que le financement participatif, l’activité de prêt en ligne ou les paiements.  

L’impact s’annonce tout autre avec les Bigtechs qui disposent de ressources financières massives, d’une forte image de marque, d’une clientèle constituée à l’échelle mondiale et un accès privilégié aux technologies de pointe.

• La troisième observation concerne l’avenir de l’intermédiation bancaire, en particulier dans le monde « retail » :  si les Bigtechs disposent des capacités nécessaires pour remodeler significativement l’intermédiation financière, cela ne signifie pas que les banques seront nécessairement évincées, mais qu’elles pourraient être interfacées par les plateformes des Bigtechs. Cette évolution est par exemple déjà bien engagée en Chine.

Au lieu d’éliminer l’intermédiation, la force exercée par les entreprises technologiques, si on lui laisse le champ libre, peut plus probablement conduire à rebattre les cartes de l’intermédiation financière, autour de la combinaison de plusieurs modèles qui incluraient le modèle traditionnel d’intermédiation bancaire, le modèle d’intermédiation financière non bancaire mis en œuvre par le secteur de la gestion d’actifs, notamment pour financer le secteur des entreprises, un modèle dit « ré-intermédié », dans lequel Fintechs et Bigtechs jouent le rôle d’intermédiaire pour les banques, vis-à-vis de la clientèle de détail en particulier, et un modèle intégralement désintermédié reposant sur la technologie blockchain.

1. J’en viens maintenant aux conséquences de ces transformations sur l’efficacité et la stabilité de notre système financier.

Ces transformations, dans la mesure où elles s’accompagnent effectivement de meilleures « expériences-utilisateurs » et d’un financement plus diversifié de l’économie, sont susceptibles d’avoir un impact positif à la fois sur l’efficacité et la stabilité de notre système financier. Mais elles sont également porteuses de risques.

• Concernant les acteurs bancaires, un risque important concerne leur rentabilité. L’environnement de taux bas dans lequel nous évoluons désormais, pour des raisons conjoncturelles et structurelles, réduit les perspectives de marge de revenu net d’intérêt et contribue à expliquer l’érosion de la valorisation des banques européennes sur les marchés financiers. Les banques européennes disposent néanmoins et heureusement de leviers pour faire face à ce défi. Ils reposent en particulier sur la réduction des frais généraux, via notamment l’ajustement de la taille des réseaux et les investissements dans les technologies digitales. La consolidation du système financier européen constitue un levier additionnel pour permettre des économies d’échelle et un meilleur amortissement des coûts fixes d’innovation et d’investissement.

• Concernant l’intermédiation financière non bancaire, force est de constater que son développement a augmenté le caractère systémique de ses activités et les interconnexions, avec des désordres possibles, vis-à-vis du financement de l’économie réelle, comme en attestent les tensions intervenues en mars et avril derniers sur les fonds monétaires.

1. Cette observation m’amène à mon dernier point : quelles conséquences en matière de régulation du système financier et de contribution des banques centrales ? J’en retiens trois principales :

• La première concerne le périmètre de la réglementation. Du fait de la conjonction d’interconnexions croissantes (financières et opérationnelles) entre acteurs, dont une partie seulement est régulée, et de la digitalisation en cours du système financier, l’exposition du système financier au risque cyber s’accentue. En outre, son exposition à de nouveaux risques apparait, comme le risque de stabilité financière et de souveraineté monétaire associé à la diffusion de nouveaux crypto-actifs comme les « global stable coins ». Dans ce contexte il serait utile de déployer un cadre réglementaire et de surveillance applicable aux principaux prestataires de service informatiques, notamment les fournisseurs de service de Cloud, ainsi qu’aux émetteurs et distributeurs de stablecoins, indexés sur une ou plusieurs devises. La Commission a pris au niveau européen des initiatives avec les projets Dora et Mica qui apparaissent de ce fait bienvenus.

• La seconde concerne le contenu de la règlementation applicable aux intermédiaires non bancaires. Une intermédiation financière non bancaire solide offre une alternative aux services offerts par les banques, à condition que sa résilience soit renforcée et que les fonds ne soient pas un facteur d’amplification procyclique des chocs. C’est dans cette perspective qu’un renforcement de la réglementation et une approche macroprudentielle étendue aux intermédiaires financiers non bancaires pour mieux encadrer leurs risques de liquidité seraient utiles pour éviter des comportements pro-cycliques qui pénaliseraient le financement de l’économie.

• La troisième concerne les conditions dans lesquelles les banques centrales donnent accès à la monnaie qu’elles émettent, pour préserver le rôle d’ancrage que celle-ci joue pour assurer la stabilité du système financier. La numérisation des marchés financiers et des paiements doit les conduire à réfléchir aux conditions de mise à disposition de leur actif de règlement. C’est le sens des expérimentations que la Banque de France a engagé pour mettre à disposition des intermédiaires financiers une Monnaie Numérique de Banque Centrale, et des travaux que conduit la BCE, auxquels la Banque de France participe, sur une MNBC à destination du grand public.

               Merci pour votre attention.