Surveillance des infrastructures des marchés financiers

Les infrastructures des marchés financiers sont au cœur des systèmes financiers et participent à son bon fonctionnement. De par leur situation centrale au sein de l’écosystème financier, les infrastructures des marchés financiers concentrent un certain nombre de risques, notamment :

• le risque de règlement (ou financier), qui est composé de deux éléments :
  • le risque de crédit est le risque qu’une contrepartie soit incapable de remplir ses obligations à la date prévue ou dans le futur ;
  • le risque de liquidité est le risque qu'un participant à une infrastructure ne dispose pas suffisamment de fonds ou de titres pour s'acquitter partiellement ou en totalité d'une obligation à la date prévue, même si celui-ci n’est pas insolvable ;
• le risque opérationnel : c’est le risque de subir un préjudice en raison d’une inadéquation ou d’une défaillance attribuable à des procédures, à des personnes, à des systèmes ou à des événements extérieurs.
• le risque juridique : c’est le risque d’une perte qui résulte de l’application imprévisible ou ambigüe d’une loi, d’une règlementation ou de l’impossibilité d’exécuter un contrat.
• le risque systémique : c'est le risque qu’un événement particulier affectant l’infrastructure, résultant notamment d’un risque financier ou opérationnel, entraine, par réaction en chaîne, d’importantes perturbations sur l’ensemble des marchés de capitaux, susceptibles d’affecter gravement l’ensemble de l’économie.

Mises à l’épreuve lors de la crise financière de 2008, les infrastructures des marchés financiers ont démontré leur robustesse. En tant que vecteur de transparence dans le fonctionnement des marchés financiers, le G20 a souhaité promouvoir leur utilisation, obligeant notamment la compensation centrale des transactions sur les dérivés échangés de gré à gré.

Le renforcement du rôle des infrastructures des marchés financiers s’est accompagné d’un approfondissement des normes qui leur sont applicables.

Les systèmes de paiement

Les systèmes de paiement regroupent deux catégories d’infrastructures :

• les systèmes de paiement de détail qui traitent exclusivement des flux de paiement de la clientèle particulière et d’entreprise des banques ;
• les systèmes de paiement de montant élevé qui traitent les flux liés à la politique monétaire, aux règlements interbancaires, et à certains paiements clientèles de montant élevé et de nature urgente.

Ces infrastructures se sont substituées au modèle de banque correspondante qui perdure dans le domaine des paiements internationaux. Le traitement automatisé et en masse de flux a permis d’atteindre un haut niveau d’efficience tout en réalisant d’importantes économies d’échelle.

Le fonctionnement sans faille des systèmes de paiement est essentiel à la vie économique et financière du pays ainsi qu’au maintien de la stabilité financière en général.

Les systèmes de règlement-livraison de titres

Les systèmes de règlement-livraison de titres sont étroitement liés aux systèmes de paiement et, à ce titre, susceptibles d’y transférer des risques, en particulier par le règlement de la partie (ou jambe) espèce des transactions dans les systèmes de paiement.

De plus, les banques centrales de l'Eurosystème sont utilisatrices des systèmes de règlement-livraison de titres, qui assurent le traitement opérationnel des livraisons d'actifs remis en garantie de leurs opérations de crédit (intrajournalier dans les systèmes de paiement RTGS qui composent TARGET2, et overnight). Les systèmes de règlement-livraison de titres jouent donc également un rôle essentiel pour l'exécution des opérations de politique monétaire.

Les contreparties centrales (ou chambres de compensation)

La compensation des transactions financières, à travers l'interposition d’une contrepartie centrale (CCP) entre les contreparties initiales, réduit les pertes potentielles en cas de défaillance d'un participant tout en limitant le nombre et la valeur des livraisons et des paiements liés aux transactions.

Cependant, l'utilisation de ces systèmes de compensation a aussi pour effet de concentrer les risques sur la CCP, donnant à cette dernière une importance systémique dans l’éventualité de sa défaillance. En outre, les CCP sont liées aux systèmes de paiement et peuvent y transférer des risques, dans la mesure où le règlement des marges et des soldes de compensation s’y effectue.

L'implication des banques centrales dans la surveillance des systèmes de compensation est donc indispensable eu égard au caractère systémique de ces infrastructures et aux risques de contagion qu’elles présentent.

Enfin, au cours de ces dernières années, l'intégration des marchés financiers a conduit à un développement des opérations transfrontières et à une demande croissante de renforcement de l'efficacité des systèmes de compensation et de règlement-livraison de titres. Cette tendance générale se traduit actuellement en Europe par une consolidation des systèmes et la recherche d'intégrations opérationnelles ainsi que par le développement de liens entre systèmes de compensation et/ou de règlement-livraison de titres, ce qui expose ces systèmes à des risques accrus de contagion. Cette dimension nouvelle contribue à augmenter leur importance systémique dans l'Union européenne. Dans ce contexte, un nouveau cadre de surveillance a été mis en place pour renforcer la sécurité et la robustesse de ces systèmes.

Les registres centraux de données

Les registres centraux de données (Trade Repositories) permettent l’enregistrement au sein de bases de données informatiques centralisées des transactions réalisées sur les marchés de produits dérivés. Ils jouent ainsi un rôle central dans l’amélioration de la transparence sur les marchés de produits dérivés, dans la réduction des risques systémiques, et dans la promotion de la stabilité financière.

Le règlement européen EMIR (European Market Infrastructures Regulation), et ses standards techniques associés, imposent depuis août 2012 la déclaration des transactions sur produits dérivés, qu’elles soient négociées sur un marché réglementé ou de gré-à-gré, à des référentiels centraux de données agréés. Dans la pratique, la déclaration de toutes les transactions sur produits dérivés sur l’ensemble des classes d’actifs est effective depuis le 12 février 2014.

À fin 2018, huit registres centraux de données établis au sein de l’Union européenne avaient reçu de l’ESMA l’agrément leur permettant de proposer leurs services. Cinq d’entre eux sont établis au Royaume-Uni, un au Luxembourg, un en Pologne et un en Suède.

La Banque de France exerce sa mission de surveillance des infrastructures des marchés financiers dans le cadre du système européen des banques centrales (SEBC) et conformément aux dispositions législatives contenues dans le Code monétaire et financier :

• L’article L. 141-4 I du Code monétaire et financier « La Banque de France veille au bon fonctionnement et à la sécurité des systèmes de paiement ».
• L’article L. 141-4 II du Code monétaire et financier « Dans le cadre des missions de surveillance du SEBC et sans préjudice des compétences de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR), la Banque de France veille à la sécurité des systèmes de compensation, de règlement et de livraison des instruments financiers ».
• L’article 127 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne « Les missions de surveillance fondamentales relevant du SEBC consistent à promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement ».
• L'article 22 des statuts du SEBC « La BCE et les banques centrales nationales peuvent accorder des facilités, et la BCE peut arrêter des règlements, en vue d'assurer l'efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiement au sein de la Communauté et avec les pays tiers ».

Normes applicables aux infrastructures

Les Principes pour les infrastructures des marchés financiers ou PFMI, publiés le 16 avril 2012 par le Comité des Paiements et des Infrastructures de Marché (CPIM) de la Banque des Règlements Internationaux (BRI) et le Comité technique de l’Organisation Internationale des Commissions de Valeurs (OICV)

Le Conseil des Gouverneurs a publié le 3 juin 2013, une déclaration indiquant que les PFMI ont été adoptés pour la conduite de la surveillance par l’Eurosystème de tous les types d’infrastructures des marchés financiers. Le cadre d'évaluation qu'utilise la Banque de France pour assurer ses missions de surveillance des infrastructures repose sur ces principes, déclinés dans la réglementation, et sur leur méthodologie d'évaluation.

Ce corps de normes concerne la totalité des infrastructures des marchés financiers (c'est-à-dire les systèmes de paiement, les dépositaires centraux de titre, les systèmes de règlement livraison de titres, les systèmes de compensation et les registres centraux ou trade repositories). Il comprend 24 principes adoptés suite à la crise financière de 2008 avec pour objectif de renforcer la résilience des infrastructures qui sous-tendent la stabilité financière.

Dans ce contexte, et pour leur conférer davantage de force, les PFMIs ont été transposés en Europe dans des réglementations contraignantes :

• Le Règlement UE n°795/2014 de la Banque centrale européenne du 3 juillet 2014 concernant les exigences de surveillance applicables aux systèmes de paiement d’importance systémique ou règlement SIPS, modifié par le Règlement UE n°2017/2094 de la Banque centrale européenne du 3 novembre 2017 (dit « règlement SIPS2 ») : impose des normes contraignantes aux opérateurs de systèmes de paiement d’importance systémique, assorties de sanctions de la Banque centrale européenne en cas de violation du Règlement. Pour les systèmes de paiement de détail qui ne sont pas d’importance systémique, l'Eurosystème a en outre développé des normes de surveillance qui s'appuient sur les PFMI. Ces normes s’appliquent en fonction de la classification du système (système de grande importance, ou autre système).
• Le Règlement UE n°909/2014 du 23 juillet 2014 concernant l’amélioration du règlement de titres dans l’Union européenne et les dépositaires centraux de titres ou CSDR : entré en vigueur le 18 septembre 2014. Il vise à réglementer les activités des dépositaires centraux de titres et renforcer la sécurité du règlement-livraison de titres en Europe. Ainsi, parmi de nombreuses autres dispositions, le règlement CSDR impose le règlement des transactions sur valeurs mobilières au plus tard deux jours après la négociation (J+2), diminuant ainsi le risque de règlement.
• Le Règlement UE n° 648/2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux ou EMIR (European Market Infrastructures Regulation) : entré en vigueur le 16 août 2012, il introduit des dispositions réglementaires notamment pour l’autorisation des chambres de compensation et leur surveillance, ainsi que pour les registres centraux de données (Trade Repositories).

Le SEBC a publié en janvier 2014 un corps de normes spécifiques « Cadre d’évaluation des systèmes de règlement des titres et des liens en vue de l’éligibilité aux opérations de crédit de l’Eurosystème » afin d'évaluer l'éligibilité des systèmes de règlement-livraison de titres à assurer les remises d'actifs en garantie des opérations de crédit du SEBC de manière sécurisée.

L'éligibilité de ces systèmes à traiter opérationnellement les remises d'actifs en garantie des opérations de crédit du SEBC est établie sur la base de l'évaluation de leur conformité au regard de neuf normes. Ces normes permettent également d'évaluer l'éligibilité des liens entre systèmes de règlement-livraison, pour l'utilisation transfrontière des actifs remis en garantie.

Dans le cadre de l’Eurosystème, la Banque de France exerce sa mission de surveillance des infrastructures françaises et participe à la surveillance coopérative des infrastructures européennes et internationales :

• Systèmes de paiement : la Banque de France a été désignée autorité compétente pour la surveillance du système de paiement d’importance systémique CORE(FR) exploité par la société STET. Dans le cadre de la surveillance coopérative, elle participe également à la surveillance des autres SIPS de l’Eurosystème (TARGET2, EURO1 et STEP2). Au niveau international, la Banque de France fait également partie du groupe de surveillants du système international multidevise CLS et du réseau de télécommunication interbancaire SWIFT.
• Systèmes de règlement livraison (SSS : Securities Settlement Systems) : en application de l’article 141-4 du Code Monétaire et Financier, la Banque de France est responsable de la supervision des systèmes de règlement-livraison. Il en existe deux, gérés respectivement par par Euroclear France (ESES) et ID2S  (RSSS, qui devrait entrer en production dans le courant du premier semestre 2019). ESES (Euroclear Settlement of Euronext Securities) est commun à d’autres dépositaires du groupe Euroclear et est également utilisé en Belgique et aux Pays-Bas. La Banque de France conduit sa mission, dans le cas d’ESES, en coordination avec les autorités de ces pays, et dans le cas d’ESES et de RSSS, en étroite coordination avec l’AMF (Autorité de Marché Financier). Le règlement CSDR prévoit la nomination par les États membres de l’Union européenne d’une ou plusieurs autorité(s) compétente(s) (en France l’AMF et la Banque de France ) et d’autorités concernées ; l’ESMA (European Securities and Markets Authority) publie sur son site internet la liste de ces autorités.
• Systèmes de compensation : la Banque de France est, conjointement avec l'ACPR et l'AMF, l'une des autorités compétentes pour la surveillance des systèmes de compensation. La Banque de France préside le Collège EMIR de la chambre de compensation française LCH SA. Elle participe par ailleurs aux Collèges EMIR de la chambre de compensation italienne Cassa di Compensazione e Garanzia, liée à la CCP française par un lien d’interopérabilité, de la CCP allemande EUREX Clearing AG, de la CCP britannique LCH Limited et de la CCP néerlandaise EuroCCP.   
• Registres centraux de données : en vertu du règlement EMIR, c’est l’ESMA (European Securities and Markets Authority) qui est directement responsable de l’agrément et de la supervision des registres centraux de données établis dans l’Union européenne. Les registres centraux de données établis hors de l’Union européenne, mais qui souhaitent également fournir des services d’enregistrement des transactions au sein de l’Union, doivent suivre pour leur part une procédure de reconnaissance par l’ESMA. Une fois agréés par l’ESMA, les registres centraux de données sont soumis à une supervision continue afin d’assurer une conformité constante à EMIR. La Banque de France conserve (avec l’AMF et l’ACPR) un accès permanent aux données détaillées des transactions sur produits dérivés, dans le cadre de l’exercice de son mandat.

 La surveillance des infrastructures des marchés financiers s'organise suivant quatre axes :

1. La définition de principes et de normes

La Banque de France participe à l’élaboration du corps de principes et de normes applicable aux infrastructures des marchés financiers. La Banque de France est ainsi représentée dans les différentes instances décisionnelles européennes et internationales :

• au niveau international : comité des Paiements et des Infrastructures de Marché (CPMI) de la Banque des Règlements Internationaux ;
• au niveau de l’Eurosystème : comité sur les systèmes de paiement et de règlement (PSSC) et Groupe de travail chargé des questions de surveillance (WGO) ;
• au niveau de l’Union Européenne : consultation étroite des banques centrales de l’Eurosystème dans la définition des standards techniques et des normes applicables.

2. La vérification de la mise en œuvre des principes par des évaluations périodiques

Pour l'exercice de sa mission de surveillance, la Banque de France évalue régulièrement la conformité des infrastructures au regard des principes internationaux et des exigences règlementaires européennes qui leur sont applicables.

Conformément aux dispositions du Code Monétaire et Financier, la Banque de France a le pouvoir de demander à l’opérateur de l’infrastructure toute information et tout document qu’elle juge utile pour la conduite de son évaluation. La Banque de France dispose également d’un pouvoir d’audit sur place.

L’exercice d’évaluation donne lieu à un rapport qui détaille le niveau de conformité de l’infrastructure à chacun des principes évalués et formule des recommandations. L’opérateur met en œuvre les recommandations formulées.

3. La surveillance des conditions effectives de fonctionnement

Outre les évaluations effectuées sur base régulière, la Banque de France suit le fonctionnement au quotidien de l’infrastructure et est avertie des éventuels incidents. Lorsqu’un opérateur souhaite mettre en place une évolution de son infrastructure, il en avertit le surveillant qui réalise une évaluation préalable des effets de ces changements sur le respect par l’infrastructure des principes et normes règlementaires applicables.

4. La coordination des actions de surveillance au niveau national et international

• au niveau national, les compétences exercées par le contrôleur prudentiel des banques (ACPR) et l’autorité de surveillance des marchés (AMF) à l'égard des infrastructures et de leurs gestionnaires impliquent une coopération étroite avec la Banque de France, dans l'exercice de leur mission de surveillance et de supervision.
• au niveau international, la dimension transfrontière croissante des infrastructures surveillées implique également une coopération avec des autorités étrangères. La Banque de France y participe pleinement :
  • dans le cadre des dispositifs de surveillance coopérative de l’Eurosystème, la Banque de France participe à la surveillance des infrastructures européennes d’importance systémique (EURO1, STEP2 et TARGET2).
  • au niveau international, la Banque de France fait également partie du groupe de surveillants du système international multidevise CLS et du réseau de télécommunication interbancaire SWIFT.
  • en ce qui concerne le groupe Euroclear, la Banque de France est partie au protocole d'accord, signé par les autorités françaises, belges, néerlandaises, britanniques, finlandaises et suédoises relatif à la surveillance coordonnée des services communs fournis par Euroclear SA aux dépositaires centraux du groupe. Elle est également partie à l'accord de coopération signé par les autorités françaises, belges et néerlandaises pour la surveillance coordonnée des systèmes de règlement livraison appartenant à la plateforme de règlement livraison ESES.

Illustration : les « Collèges EMIR »

En application du règlement EMIR (European Market Infrastructures Regulation), la surveillance des chambres de compensation implique une coopération entre différentes autorités de surveillance nationales et européennes.

La Banque de France préside le Collège EMIR de la chambre de compensation française LCH SA, qui regroupe les autorités suivantes en vertu de l’article 18(2) du règlement UE/648/2012 tel que modifié par le règlement 2019/2099. 

La Banque de France est l'autorité compétente nationale pour la surveillance de la chambre de compensation aux côtés de l’ACPR et de l’AMF. Dans ce dispositif, le Collège donne son opinion sur la conformité de la chambre aux dispositions d’EMIR, et sur le lien d’interopérabilité liant LCH SA à la chambre de compensation italienne Cassa di Compensazione e Garanzia. Le Collège est en outre appelé à donner son opinion sur toute extension d’activité ou nouveau produit, et sur tout changement significatif dans les modèles de risques de la chambre de compensation. Ce dispositif s’est substitué aux accords existant auparavant (notamment un protocole d'accord signé en 2001, sur la surveillance et la supervision coordonnées de la compensation des transactions effectuées sur les marchés Euronext).

En outre, les autorités françaises et les autorités italiennes ont signé en février 2003 un protocole d'accord, définissant les modalités d'échange d'informations et de coopération pour la surveillance et la supervision des opérations entre LCH SA et Cassa di Compensazione e Garanzia, pour la compensation des opérations négociées sur les marchés MTS Italy, Euro MTS et Brokertec.

Enfin, compte tenu du fait que la chambre de compensation française est détenue par le groupe LCH Group Limited, les autorités françaises, dont la Banque de France, échangent régulièrement avec les autorités britanniques sur les sujets communs au groupe dans le cadre de la supervision et la surveillance de LCH SA.