Les banques étrangères réagissent-elles aux politiques prudentielles en France?

Note : Pays déclarants BRI uniquement, répartis en quintiles : plus la part des engagements français détenus par des banques ayant leur siège social dans un pays étranger est élevée, plus la couleur de ce pays est foncée ; données au T4 2017.

Les banques étrangères peuvent affaiblir l’efficacité des politiques prudentielles

Les autorités responsables de la stabilité financière sont confrontées à un défi: les réglementations prudentielles visent le système financier, notamment les banques ; mais elles s’appliquent généralement aux établissements nationaux alors qu’en pratique les banques opèrent à l’échelle mondiale, générant des flux bancaires internationaux que les politiques de portée nationale n’intègrent pas complétement. Il peut en résulter des effets de débordement (retombées affectant de façon inattendue les objectifs et/ou contraintes des autorités en charge de la politique prudentielle) susceptibles de nuire à leur efficacité.

• Les effets de débordement sont dits « internes » lorsqu’ils affectent les objectifs nationaux du pays A qui active la mesure (par exemple via des flux bancaires entrants).
• Les effets de débordement sont dits « externes » lorsqu’une mesure nationale a des retombées sur les objectifs d’autorités étrangères (par exemple via des flux bancaires sortants).

Nous analysons plus spécifiquement les effets de débordement internes auxquelles les autorités françaises sont confrontées (l’article existant sur les répercussions externes est disponible ici). Certaines retombées résultent de fuites réglementaires : typiquement, lorsque l’augmentation de la dette des résidents français est considérée comme excessive, les autorités françaises mettent en œuvre une politique prudentielle (PP) pour contenir cette évolution. Si cette PP ne s’applique pas aux succursales étrangères exerçant leur activité en France ou aux flux transfrontières provenant de banques ayant leur siège social à l’étranger, les banques étrangères peuvent en profiter pour accroître leur part du marché du crédit français.

La réciprocité des politiques macroprudentielles au sein de l’UE, automatique ou recommandée par le Comité Européen du Risque Systémique (ESRB en anglais), permet d’atténuer leurs effets de débordement internes et externes. La réciprocité d’une politique macroprudentielle instaurée par un pays membre A implique la mise en place d’une mesure équivalente sur les expositions internationales vis-à-vis du pays A des banques domiciliées dans les autres pays membres.

En pratique, les expositions françaises risquent d’entraîner des fuites dans la régulation prudentielle

Selon les statistiques bancaires internationales consolidées de la BRI, au T4 2017, l’encours total des engagements des résidents français vis-à-vis des banques (titres de dette et actions émises par les secteurs financier et non financier) s’élève à plus de 5 500 milliards de dollars (4 600 milliards d’euros), soit deux fois le PIB de la France. Environ 20 % sont détenus par des établissements ayant leur siège social à l’étranger, via des créances transfrontières (16 %) ou des sociétés affiliées de banques étrangères (succursales ou filiales) opérant en France (4 %). Les banques britanniques détiennent plus de 4 % de l’encours des engagements des résidents français, contre environ 3 %, respectivement, pour les banques allemandes, japonaises et américaines (Graphique 1). De même, les banques françaises détiennent une part importante des engagements des résidents d’autres pays.

Bien que limitées, ces expositions ne sont pas marginales et leur niveau donne une idée des effets de débordement potentiels liés aux PP.

Globalement, les politiques prudentielles françaises réduisent les prêts des banques étrangères

Dans Dees et Ramos-Tallada (2019), nous réalisons une analyse empirique portant sur 22 pays enregistrant des flux bancaires vers la France du T4 1999 au T4 2017. Durant cette période, les autorités françaises ont mis en œuvre plusieurs PP, notamment après l’émergence de la crise financière mondiale. Le durcissement a concerné plus particulièrement les exigences en fonds propres (EFP) des banques (conformément aux recommandations du Comité de Bâle) et les limites de concentration (similaires à la mesure macroprudentielle récente limitant les expositions des banques vis-à-vis de sociétés très endettées).

Afin d’estimer la réaction des banques étrangères aux PP françaises toutes choses égales par ailleurs, nous prenons en compte les contextes macroéconomiques et structurels différents de la France et de ses contreparties (orientation des politiques prudentielle et monétaire, taux de change anticipé, degré de mobilité des capitaux). Pour évaluer l’ampleur des effets de débordement internationaux, nous calculons la prédiction du modèle estimé en prenant comme hypothèses, en France, des PP actives puis l’absence de PP (exercice contrefactuel). 

Lorsque nous utilisons les flux entrants agrégés des banques étrangères et la mesure globale des PP, l’analyse fait apparaître que les banques étrangères réduisent de 1 % en moyenne les flux entrants vers la France au cours de l’année du durcissement prudentiel. En l’absence de PP, l’encours des créances des banques étrangères sur les résidents français aurait été supérieur de 2,1 milliards de dollars (1,8 milliard d’euros), soit 0,08 % du PIB français, en moyenne, sur la période 2001-2017 (Graphiques 2 et 3).

Mais les EFP françaises accroissent l’exposition des sociétés affiliées de banques étrangères sur la France

Cet effet de l’orientation prudentielle globale de la France peut être gouverné par certaines catégories de PP et de flux bancaires : selon nos estimations, un resserrement des limites de concentration incite les sociétés affiliées de banques étrangères à « suivre » les banques françaises en réduisant de 2 % leurs créances locales sur la France pendant la première année. Cette mesure a entraîné une diminution de 590 millions de dollars (430 millions d’euros), soit 0,02 % du PIB français, en moyenne, de ce stock de créances durant la phase de mise en œuvre (Graphique 3). Tant que leur périmètre réglementaire concerne uniquement les banques systémiques françaises, ce comportement suggère que les limites de concentration agissent comme un « signal » de risques plus élevés sur les emprunteurs nationaux, incitant les banques étrangères à réduire leur exposition. 

On obtient néanmoins des résultats opposés avec un autre type de PP : l’accroissement des EFP françaises entraîne une hausse de 1 % sur la première année des flux des sociétés affiliées de banques étrangères vers la France. Comparé au scénario d’absence d’EFP, leur stock de créances locales a augmenté de 1,9 milliard de dollars (1,5 milliard d’euros), soit 0,07 % du PIB français, en moyenne, au cours de la phase de mise en œuvre de cette mesure. Le risque de fuite réglementaire existe donc via les succursales de banques étrangères qui ont pu profiter d’une mise en place moins rapide de Bâle II, Bâle 2,5 et Bâle III dans leur pays d’origine qu’en France. Dans la mesure où il est susceptible de nuire aux objectifs des autorités prudentielles françaises, cet effet de débordement interne plaide en faveur d’un cadre de réciprocité pour les PP relatives aux fonds propres, et constitue un fondement empirique de la reconnaissance obligatoire par les autres pays de l’UE en vigueur pour le récent coussin contracylique instauré en France.