La coordination des politiques économiques

Le Semestre européen , cadre de la coordination des politiques économiques

La crise économique et financière ainsi que la crise de la dette souveraine ont conduit à réformer la gouvernance économique européenne.

En janvier 2011 est mis en place le semestre européen qui constitue un cadre de coordination ex ante des politiques budgétaires, macroéconomiques et structurelles. Les États membres doivent désormais tenir compte des orientations économiques de l'UE dans l'élaboration de leurs budgets nationaux et dans la définition des politiques économiques. L’objectif est de prévenir plutôt que de sanctionner et de veiller à ce que les États membres respectent leurs engagements.

Le semestre européen prévoit un calendrier précis afin de faire dialoguer la Commission européenne et les États membres tout au long de leur processus d’élaboration budgétaire :

•  Novembre: la Commission procède à l’examen annuel de la croissance et définit les priorités économiques générales de l’UE, fournissant ainsi aux États membres des orientations sur la politique à mener l’année suivante. Elle publie également le rapport sur le mécanisme d’alerte qui recense les États membres devant faire l’objet d’une analyse plus approfondie afin de juger s’ils présentent un déséquilibre nécessitant des mesures politiques. Enfin, depuis 2015, la Commission publie une recommandation pour la zone euro, dans le but de mieux intégrer  les dimensions nationales et celles de la zone euro.
•  Décembre: les États membres de la zone euro adoptent leur budget annuel en tenant compte de l’avis de la Commission et des ministres des finances de la zone euro.
• Février/mars: le Parlement européen et les ministres de l’UE concernés, réunis au Conseil, débattent de l'examen annuel de la croissance. La Commission publie ses prévisions économiques d'hiver. Le Conseil européen adopte des priorités économiques pour l'UE en se fondant sur l'examen annuel de la croissance. C'est à cette période que la Commission publie des bilans approfondis sur les États membres présentant d’éventuels déséquilibres (ceux signalés par le rapport sur le mécanisme d’alerte).
• Avril : les États membres présentent leur programme de stabilité ou de convergence (plan budgétaire à moyen terme) et leur programme national de réforme (programme économique), qui doivent être conformes à toutes les recommandations de l’UE qui ont précédé. Eurostat publie les statistiques vérifiées relatives à la dette et au déficit de l’année précédente, un élément important pour vérifier que les États membres respectent bien leurs objectifs budgétaires.
• Mai : la Commission propose des recommandations par pays, c'est-à-dire des conseils personnalisés aux États membres s'appuyant sur les priorités définies dans l’examen annuel de la croissance et sur les informations contenues dans les programmes reçus en avril. C'est également en mai qu’elle publie ses prévisions économiques de printemps.
• Juin/juillet: le Conseil européen entérine les recommandations par pays, qui sont ensuite débattues au sein du Conseil par les ministres de l'UE avant d’être finalement adoptées en juillet par le Conseil Ecofin, qui réunit les ministres des Financesde l’UE.
• Octobre: les États membres de la zone euro remettent à la Commission (au plus tard le 15 octobre) leur projet de plan budgétaire pour l’année suivante. Si la Commission estime qu'un plan n'est pas conforme à l'objectif à moyen terme de l’État membre, elle peut demander qu'il soit modifié.

La PDM s’appuie sur le rapport de mécanisme d’alerte (RMA) qui constitue le point de départ du cycle encadré par le semestre européen.

Le RMA est fondé sur un tableau d’indicateurs sélectionnés pour détecter dans les États membres les déséquilibres économiques potentiels qui nécessitent l’adoption de mesures. Il s’agit, depuis 2015 avec l’ajout de 3 indicateurs concernant le marché du travail, de 14 indicateurs macroéconomiques qui ont chacun des seuils d’alerte spécifiques (perte de compétitivité, niveau élevé d’endettement, bulles spéculatives).

Les États membres désignés par le rapport de mécanisme d’alerte peuvent faire ensuite l'objet d'un bilan approfondi réalisé par la Commission afin d’évaluer dans quelle mesure les risques macroéconomiques s'accroissent ou se résorbent dans ces pays, et de déterminer si des déséquilibres, voire des déséquilibres excessifs, existent.

En cas de confirmation de déséquilibres macroéconomiques préjudiciables la Commission propose au Conseil d’émettre les recommandations préventives nécessaires (volet préventif). Un strict suivi des corrections apportées, notamment par la mise en œuvre de réformes structurelles, est opéré.

Si des déséquilibres graves ou menaçant le bon fonctionnement de l’UEM sont relevés, une procédure concernant les déséquilibres excessifs, assortie d’éventuelles sanctions contre les contrevenants, peut être lancée (volet correctif). Dans le cadre de cette procédure, le pays qui présente un déséquilibre excessif est tenu de soumettre un plan de mesures comportant des étapes et des délais clairement définis en vue de l’application de mesures correctives dans la lignée des recommandations. La Commission surveille étroitement ses progrès. Le Conseil peut imposer des pénalités s’élevant à 0,1 % du produit intérieur brut (PIB) du pays concerné, dans le cas où un pays de la zone euro refuse à plusieurs reprises de prendre les mesures convenues ou si son plan de mesures correctives est insuffisant. Le volet correctif de la PDM n’a pour le moment jamais été mis en œuvre.

La réforme des volets préventif et correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)

Le PSC souffrait de plusieurs insuffisances initiales : pas de prise en compte des situations particulières (cible de déficit unique, sans tenir compte de la croissance potentielle et du stock de dette des États membres) ; rigidité excessive pouvant conduire à des politiques pro-cycliques ; texte d’application asymétrique (pas d’incitations de comportement vertueux en haut de cycle).

En outre, la pratique a également révélé d’autres insuffisances : absence d’automaticité des sanctions en cas de non-respect des règles du PSC ; pression des pairs insuffisante pour une mise en œuvre efficace ; volet préventif (alertes précoces) peu opérationnel.

Le six-pack réforme le volet préventif du PSC en introduisant une norme sur les dépenses. D’après cette norme, le taux de croissance des dépenses publiques nettes des mesures nouvelles en recettes doit être inférieur au taux de croissance potentiel du PIB à moyen terme pour les pays n’ayant pas encore atteint leur OMT, et ne doit pas dépasser ce taux pour les États qui ont déjà atteint leur objectif. Le respect de ce nouveau critère sera pris en compte par la Commission et le Conseil dans le cadre d’une analyse globale visant à déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l’OMT.

Outre la PDM, le six-pack renforce les pouvoirs d’appréciation de la Commission et prévoit également une réforme du volet correctif du PSC. Le six-pack renforce tout d’abord les exigences en matière d’élaboration budgétaire en imposant aux Etats membres dont la dette publique est supérieure à 60% du PIB de réduire de 1/20^ème par an l’écart entre leur taux d’endettement et la valeur de référence de 60%, sous peine de faire l’objet d’une PDE. En outre, les États membres qui font l’objet d’une procédure pour déficit excessif et qui ne se conformeraient pas aux recommandations du Conseil se verront infliger une sanction financière, à moins qu’une majorité qualifiée d’États membres s’y oppose. Cette procédure de vote à la « majorité qualifiée inversée » doit rendre l’application des règles plus stricte et automatique en cas de non-respect des règles budgétaires européennes. En effet, il faut désormais qu’une majorité qualifiée d’États membres se déclarent contre une recommandation ou une sanction pour que celle-ci soit rejetée.

Le two-pack

Le two-pack est un ensemble de deux règlements, entrés en vigueur en mai 2013, visant à renforcer la coordination et la surveillance économiques et budgétaires au sein de la zone euro.

Le two-pack institue un encadrement poussé des processus d’élaboration des budgets nationaux : les États doivent transmettre à la Commission le 15 octobre au plus tard leur projet de budget annuel. La Commission formule un avis le 30 novembre au plus tard sur le projet de budget des États et peut demander une révision si des manquements aux obligations découlant du PSC sont constatés. Les procédures de suivi des pays de la zone euro sous le coup d’une procédure pour déficit excessif sont renforcées

Le two-pack oblige également les États à faire valider leurs prévisions de croissance par un organisme indépendant, chargé également de vérifier que les engagements européens sont respectés dans la procédure nationale d’élaboration du budget. C’est ainsi qu’a été institué en France le Haut Conseil des finances publiques .

Le second règlement du two-pack définit des règles simplifiées permettant de resserrer la surveillance des États membres dont la stabilité financière est gravement mise à mal, mais aussi de ceux qui bénéficient d'une assistance financière et de ceux dont le programme d'assistance financière vient de s'achever.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)

Le TSCG, communément appelé le pacte budgétaire, est un accord signé en mars 2012 par les chefs d’État de l’Union européenne, à l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque. Il s’agit d’un traité intergouvernemental régi par le droit international et non d’un texte de droit communautaire. Bien qu'il ne soit pas incorporé dans le droit de l'Union, il contient un engagement en vue de l'intégration de son contenu dans le cadre juridique de l'UE dans un délai de cinq ans. Quelques éléments du pacte budgétaire, par exemple l'obligation imposée aux États membres faisant l'objet d'une PDE d'élaborer un programme de partenariat économique, ont  été transposés dans le droit de l'Union par le two-pack.

Le TSCG vise à renforcer la discipline budgétaire au sein des pays signataires grâce à l’introduction dans le droit national d’une règle d’équilibre structurel. Le déficit structurel (solde budgétaire corrigé des variations automatiques dues à la conjoncture) ne devra ainsi pas dépasser 0,5% du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60% du PIB et 1% du PIB pour les pays dont la dette publique est inférieure à 60% du PIB.

Le TSCG prévoit que le respect de la règle d’équilibre budgétaire soit surveillé par un organe national indépendant.

La Cour de justice de l’Union européenne peut être saisie par la Commission ou par un État membre s’ils estiment qu’un État a mal transposé la règle budgétaire dans son droit national. La CJUE peut émettre un arrêt contraignant si elle juge que les prescriptions du TSCG ne sont pas respectées. L’arrêt pourra être suivi de sanctions financières si l’État membre concerné ne s’y conforme pas, dans la limite de 0,1% de son PIB.

En France, le TSCG a été transposé par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012 et c’est le Haut Conseil des finances publiques qui est chargé de surveiller le respect de la règle d’équilibre budgétaire.